Dissertation Droit Administratif Et Service Public

« Définir le service public en fonction des caractères d’une activité, c’est exprimer la finalité de l’État » selon Jean-Louis de Corail. On perçoit ici l’aspect fondamental et fondateur de la notion de service public.

La notion de service public est utilisée dans deux sens. Tout d’abord dans un sens organique, selon lequel le service public est une composante de l’appareil administratif de l’Etat ou des collectivités territoriales. Il est un des critères d’identification des personnes publiques. Ensuite dans un sens matériel, selon lequel il est une mission d’intérêt général assurée ou assumée par une personne publique.

La seconde approche prévaut dans la définition du service public par la doctrine ou la jurisprudence. Les deux approches ne coïncident plus nécessairement depuis que des personnes privées peuvent gérer une mission de service public. Il n’existe aucune définition législative ou réglementaire du service public, ce qui peut s’expliquer par le fait qu’il s’agisse d’un exercice difficile. Prévu dès le préambule de la Constitution de 1946, il s’agit de définir un des fondements essentiels du droit public en général, et du droit administratif en particulier. Toutefois, les acteurs politiques font régulièrement référence à cette notion, que ce soit en tant qu’acteurs politiques ou en tant que membres d’institution (Assemblée nationale, Sénat, ministères, …). L’absence de définition par les acteurs politiques a induit une identification jurisprudentielle du service public.

Duguit définissait l’Etat comme une « coopération de services publics organisés et contrôlés par les gouvernants ». Le service public serait « le fondement et la limite du pouvoir gouvernemental ». En son temps, cette notion a permis de justifier l’existence d’un droit administratif dérogatoire au droit privé. Le service public est « toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètent que par l’intervention de la force gouvernante ». Jèze lui reproche de ne pas avoir donner une définition utile au juge, une définition de pure technique juridique, mais une définition juridico-sociologique.

« Définir le service public en fonction des caractères d’une activité, c’est exprimer la finalité de l’Etat, déterminer le domaine de l’intervention publique et peut être légitimer le droit spécifique et la compétence juridictionnelle qui sont propres au régime administratif » pour Jean-Louis de Corail. Le service public est une activité assurée ou assumée par une personne publique. Cela signifie que la personne publique gère directement ou délègue à une personne publique ou privée (tout en assurant un certain contrôle) cette activité d’intérêt général. On peut retrouver les trois critères cumulatifs du service public dans l’arrêt de la Section du Conseil d’état du 28 juin 1963 Narcy (RDP 1963 p. 1186, note Waline):

  • Il doit exister un lien entre la personne publique et le service public. On peut percevoir ce lien en ce qui concerne les « grands services publics », en ce sens que c’est le législateur lui-même qui les a crées (service public du transport intérieur crée par la loi du 30 décembre 1982, service public de l’enseignement supérieur crée par la loi du 26 janvier 1984, service public de l’énergie crée par la loi du 03 janvier 2003). Cette consécration législative s’explique par la volonté de maîtrise des secteurs d’activité essentiels et stratégiques, et par la volonté de soustraire de l’évolution marchande certaines activités. L’exercice de la mission de service public par une personne privée ne remet pas en cause ce lien car la personne publique continue de contrôler le service public (CE Ass. 13 mai 1938 Caisse primaire « Aide et Protection » GAJA n°53). Il en va de même pour les services publics industriels et commerciaux gérés par des personnes privées. Le lien avec la personne publique s’exprimera soit par la présence de fonctionnaires au sein de la personne de droit privé, soit par le financement de la personne privée par la personne publique. A l’origine le lien entre le service public et la personne publique devait être direct, c’est-à-dire que la personne publique gérait elle-même cette activité. Les deux se confondaient. Dès la fin des années 1940, on est passé de cette confusion à une rencontre de la personne publique et du service public à des niveaux et selon des degrés variables. Lorsqu’il y a gestion du service public par une personne autre que l’autorité créatrice de l’activité, la délégation de gestion ne pourra jamais conférer l’autonomie au gestionnaire. S’il n’y a pas de lien entre la personne publique et l’activité considérée, alors il n’y a pas de service public (CE Sect. 28 juin 1963 Narcy ; RDP 1963 p. 1186, note Waline). Ce lien peut paraitre aisé à mettre en lumière dès lors qu’il s’agit d’un contrat (délégation de service public) ou d’une participation majoritaire au capital de la personne gestionnaire. On peut encore penser aux « golden share », expression anglophone désignant l’action spécifique de l’Etat, actionnaire minoritaire, contre une décision mettant en cause les intérêts essentiels de la France. Il arrive que ce lien ne soit pas si visible, si évident. Le Conseil d’état doit donc faire un effort d’analyse afin de mettre en évidence les éléments attestant de ce lien. On parle alors d’un faisceau d’indices (CE 20 juillet 1990 Ville de Melun; AJ 1990.820 concl. Pochard). Cette technique permettant de relever le lien entre la personne publique et la personne privée gestionnaire a été utilisée notamment dans deux arrêts relativement récents :
      • CE Sect. 06 avril 2007 Commune d’Aix en Provence (RFDA 2007, n°4, concl. Séners). Le lien peut résulter de l’objet du service public, de son mode d’organisation, de son mode de financement. Il s’agissait en l’espèce d’un festival international.
      • CE 22 février 2007 Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (JCP adm. 2007-2066, concl. Verot). Eclairé par les travaux parlementaires, le juge administratif a considéré que le législateur avait entendu exclure du service public les missions des organismes privés gestionnaires de centres d’aide par le travail.

La doctrine a élaboré sur le fondement de la jurisprudence administrative une théorie : la théorie de la transparence. Une personne privée gestionnaire d’une mission de service public et sous le contrôle de la personne publique peut être considérée comme transparente. En effet, derrière la personne privée, c’est la personne publique qui agit. Le gestionnaire n’est que la marionnette de la personne publique. On considère donc que c’est la personne publique qui agit, sous les traits d’une personne privée. Cette théorie est avant tout appliquée dès lors que la personne publique crée une personne privée pour gérer le service public.

  • Il doit exister une activité d’intérêt général. Il faut différencier l’intérêt général de l’intérêt collectif et de l’intérêt public. L’intérêt général peut être l’oeuvre de personnes publiques comme de personnes privées (CE 20 avril 1956 Epoux Bertin; AJ 1956.II.272. concl. Long). On peut aussi prendre l’exemple des personnes privées gérant une mission de service public, donc d’intérêt général, en raison de la carence des personnes publiques en la matière (CE Sect. 23 juin 1972 Sct La plage de la forêt; RDP 1972.1259, concl. Bernard). L’intérêt général dépasse donc l’intérêt public, puisqu’il peut aussi s’agir de l’intérêt de personnes privées. Dans le même sens, on peut considérer que les personnes privées, agissant dans l’intérêt général, agissent aussi dans l’intérêt privé, dans leur intérêt privé. De plus, l’intérêt général ne peut être l’intérêt collectif. L’intérêt d’un groupe n’est pas l’intérêt de tous. L’intérêt général dépasse tout cela.

Il faut donc se poser la question de l’identification de l’intérêt général. Elle est centrale et nécessaire dans la définition du service public. Il peut sembler que l’absence de définition de l’intérêt général soit dans l’intérêt des personnes publiques et du droit administratif. On peut encore ajouter qu’il revient aux personnes publiques de définir elles mêmes ce qu’est l’intérêt général. Le Conseil d’Etat contrôle in fine, en cas de contestation de cette qualification, qu’il s’agisse bien de l’intérêt général.

  • Enfin, cette activité doit être soumise à un régime exorbitant de droit commun (CE Sect. 19 janvier 1973 Sct d’exploitation électrique de la rivière du Sant; CJEG 1973.239, concl. Rougevin-Baville). Il s’agit de prendre en compte la spécificité de la mission exercée par la personne publique, ou par la personne privée sous le contrôle de la personne publique. Cette activité est soumise à un régime différent de celui de droit commun, à un régime dérogatoire au droit commun. Par exemple, on peut citer le fait que ce régime prenne en compte le principe de mutabilité du service public (ou principe d’adaptabilité constante).

Enfin, et pour conclure, le juge avait commencé par regarder l’existence de chacun de ces critères de manière formelle. Il fallait que cela soit évident. Et c’est ce que laissait penser le considérant de principe de l’arrêt Narcy. Toutefois, depuis 2007 (CE Sect. 06 avril 2007 Commune d’Aix en Provence; RFDA 2007, n°4, concl. Séners), il est question d’un faisceau d’indices. Cela signifie que l’on ne cherche plus l’existence évidente des critères pour qualifier une activité de service public. Désormais, il s’agit d’un attachement à la réalité de la situation. Si tous les indices semblent démontrer l’existence d’un service public, alors il s’agit d’un service public. Le juge administratif cherche les indices des critères, comme une empreinte dans la neige laissé par ceux-ci. Car le service public évolue, change et se transforme, mais jamais il ne disparait. Le juge débusque le service public comme le chasseur cherche une biche, en suivant ses traces.

Pour approfondir ce sujet, vous pouvez consulter les articles ou ouvrages ci-dessous:

  • Thèse de doctorat de J-L de Corail, « La crise de la notion juridique de service public en droit administratif français » 1954.
  • Article de P. Delvolvé, « Service public et libertés publiques« , RFDA 1985.
  • Ouvrage d’E. Pisier-Kouchner, « Le service public dans la théorie de l’Etat de Duguit » 1972.

‹ Affaire des « sondages de l’Elysée », suite…

Separation of Powers v Constitutional review : A Comparative Study of Judicial Activism ›


Catégories :Droit administratif, Droit du service public, Fiches

Tags:activité d'intérêt général, Conseil d'Etat, Critères du service public, Droit administratif, Droit public, Léon Duguit, Service public

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Résumé du document

« Le service public est la pierre angulaire du droit administratif » : cette citation de Duguit montre que pour beaucoup d'auteurs de la doctrine administrative, le service public est une notion fondamentale du droit administratif.
Le droit administratif constitue la partie la plus importante du service public. Il regroupe l'ensemble des règles juridiques différentes du droit privé qui sont applicables à l'activité administrative des personnes publiques et des personnes privées. Le droit administratif est appliqué par les juridictions administratives.
La notion de service public désigne soit une activité ou une mission d'intérêt général, soit l'ensemble des organismes publics ou privés chargés de ces missions d'intérêt général. Nous retiendrons ici la définition fonctionnelle du service public, qui est une définition jurisprudentielle contrairement à la notion organique du service public qui relève davantage du langage courant.
Cette activité d'intérêt général peut être exercée par des personnes publiques, mais il peut également y avoir des activités de service public gérées par des personnes privées. L'intérêt général est à la fois le but et la justification d'un service public.
Cela nous amène donc à la question suivante : dans quelle mesure le service public peut-il à la fois caractériser le droit administratif et poser les limites de celui-ci ?
Le service public est la notion fondamentale abordée par le droit administratif (I), mais la notion même de service public peut également limiter l'étendue du droit administratif en raison de l'évolution de la jurisprudence (II).

Extraits

[...] Ces principes sont garantis par le droit administratif, ce qui montre encore que le droit du service public est une part prépondérante du droit administratif. Dans sa décision DC n°79-105 du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur constitutionnelle au principe de continuité du service public allant donc dans le sens du droit administratif. Le principe de continuité suppose que le service public fonctionne normalement de manière continue. Selon l'importance du service, la continuité peut signifier la permanence de l'activité, ou la mise en place d'un service minimum. [...]


[...] En ce sens, le service public ne peut pas véritablement être considéré comme le critère du droit administratif, mais comme le critère du choix de l'ordre juridique compétent lorsqu'il y a un conflit. B. L'évolution de la place du service public dans le droit administratif Pendant longtemps, la notion de service public a été considérée comme la notion du droit administratif français. On a considéré que le droit administratif était le droit des services publics, c'est-à-dire que l'essentiel des règles du droit administratif était constitué par les règles régissant le service public. [...]


[...] Ces critères ont été définis par le Conseil d'Etat dans un arrêt du 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques. Il met ainsi en place des indices permettant de différencier les services publics industriels et commerciaux des services publics administratifs. Ces indices portent essentiellement sur l'objet du service, son financement, et ses modalités d'organisation et de fonctionnement. Dans l'arrêt Société commerciale de l'Ouest africain de 1921, le Tribunal des conflits reconnaît que plus le caractère industriel et commercial est marqué, plus le droit privé doit être prédominant dans le régime applicable aux services publics. [...]


[...] Le service public comme limite à la compétence du juge administratif Les différentes sortes de services publics permettent de choisir l'ordre juridique compétent De là découle le fait que la place des services publics dans le droit administratif est aujourd'hui plus restreinte qu'auparavant A. La distinction entre service public industriel et commercial et service public administratif comme critère de choix de l'ordre juridique compétent Jusqu'à la 1ère guerre mondiale, tant la doctrine que la jurisprudence admettaient que les services publics ne pouvaient être qu'administratifs, c'est-à-dire qu'ils devaient être assumés par l'Etat et correspondre à ses fonctions régaliennes. [...]


[...] De même avec la notion d'intérêt général, il arrive que certaines activités soient aujourd'hui reconnues comme des activités d'intérêt général alors qu'auparavant elles n'en constituaient pas cela montre l'adaptation du droit français à des besoins qui évoluent. Conclusion Si le service public semble être un critère indiscutable du droit administratif, il ne faut pas cependant oublier que ce n'est pas le seul. En outre, la notion de service public est une notion complexe, à la fois générale et imprécise qui ne peut être un critère unique au rôle du juge administratif. Enfin, si le service public apparaissait comme le critère du droit administratif du temps de Jèze, la doctrine et le droit ont évolué depuis. [...]

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